Ποίος είναι ο «Καλλικράτης» και πως λειτούργησε στον ένα χρόνο που πέρασε;

Γράφει η ΒΑΣΙΛΙΚΗ ΗΛΙΑΚΟΠΟΥΛΟΥ

Ο Πρόεδρος Ο.Π.Σ.Α., Υποψήφιος Διδάκτορας στο Πάντειο Πανεπιστήμιο με θέμα τον «Καλλικράτη» και π. Δήμαρχος Ηλιούπολης Θεόδωρος Γεωργάκης μίλησε αναλυτικά στην υπογράφουσα για την νέα αρχιτεκτονική στην αυτοδιοίκηση – «Καλλικράτης».....

I. Η νέα αρχιτεκτονική για την αυτοδιοίκηση  και την  αποκεντρωμένη διοίκηση «βαφτίστηκε» «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ» από το όνομα του αρχιτέκτονα, ο οποίος έζησε το δεύτερο μισό του 5ου π.Χ. αιώνα στην αρχαία Ελλάδα και μαζί με τον Ικτίνο σχεδίασαν την Ακρόπολη.

«Η λογική της Νέας Αρχιτεκτονικής οδήγησε στη σύνδεση του συνολικού αυτού σχεδίου με το όνομα μιας εμβληματικής μορφής της αρχιτεκτονικής, του «Καλλικράτη», ο οποίος δεν θεωρείται μόνο ένας εκ των δύο αρχιτεκτόνων του Παρθενώνα, αλλά και των Μακρών Τειχών, που ένωναν Αθήνα και Πειραιά».

Με το όνομα του Νόμου για τη νέα δομή του κράτους επιδιώκεται η επισήμανση των διαφορών  της νομοθετικής πρωτοβουλίας από τον «Καποδίστρια», ο οποίος αφορούσε κυρίως συνεννώσεις δήμων.

Αποτέλεσε κοινή συνείδηση όλων όσων υπηρετούσαν την Αυτοδιοίκηση Α΄και Β΄ Βαθμού αλλά και των Ελλήνων πολιτών ότι ήταν όσο ποτέ άλλοτε επιτακτική η ριζική, δομική αλλαγή του τρόπου με τον οποίο λειτουργούσε  το Κράτος, η Διοίκηση και η Αυτοδιοίκηση στη χώρα μας. Ήταν αναγκαίος, ένας συνολικός επανασχεδιασμός.

Τα τελευταία τριάντα χρόνια καταβλήθηκαν έντονες προσπάθειες για την υπέρβαση του συγκεντρωτισμού, που απέδωσε στο ελληνικό κράτος τον «τίτλο» του συγκεντρωτικότερου στην Ευρώπη.

Είναι αλήθεια ότι τα αλλεπάλληλα κύματα (α) μεταφοράς αρμοδιοτήτων (β) καθιέρωσης της κρατικής περιφέρειας (γ) της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (δ) του «Καποδίστρια» (ε) των Πόρων, αναβάθμισαν θεαματικά τη θέση της Τ.Α στο πολιτικό - διοικητικό μας σύστημα χωρίς όμως, να την καταστήσουν τόσο ισχυρή και αποτελεσματική, όσο απαιτούσαν και εξακολουθούν να απαιτούν οι ανάγκες για εξυπηρέτηση του πολίτη, για την ανάπτυξη της χώρας και για την εναρμόνιση στο Ευρωπαϊκό κεκτημένο.

Ο «Καλλικράτης» χαρακτηρίστηκε ως ένας συνολικός Νόμος - πλαίσιο για την Αυτοδιοίκηση και το κράτος, που έχει μόνιμα χαρακτηριστικά.

Σ’ αυτό το πλαίσιο, προχώρησε ο  συνολικός επανασχεδιασμός των επιπέδων διακυβέρνησης. Μια νέα Αρχιτεκτονική που κινείται εντός του πλαισίου,  που ορίζει το Σύνταγμα: Επιτελικό Κράτος με αποκεντρωμένα όργανα, εξοπλισμένα με αποφασιστικές αρμοδιότητες και δύο λειτουργικούς βαθμούς Αυτοδιοίκησης, ικανούς να ανταποκριθούν στις ανάγκες σχεδιασμού και υλοποίησης της Τοπικής και Περιφερειακής Ανάπτυξης.

Αυτό το Πρόγραμμα αποτελεί την ωρίμανση μιας πολυετούς προσπάθειας του ίδιου του κόσμου της Αυτοδιοίκησης και των φορέων της,  ΚΕΔΚΕ ήδη ΚΕΔΕ, ΕΝΑΕ ήδη ΕΝΠΕ, ΤΕΔΚΝΑ ήδη ΠΕΔΑ, ΤΕΔΚ ήδη ΠΕΔ,  ΕΕΤΑΑ κλπ    

                                               

Η Νέα Αρχιτεκτονική θεμελιώνει μια νέα, εξορθολογισμένη δομή του κράτους, μια σαφή οριοθέτηση αρμοδιοτήτων και ολοκληρωμένη άσκηση δημοσίων πολιτικών σε κάθε επίπεδο, ώστε να είναι ξεκάθαρο στον πολίτη για κάθε ανάγκη του, ποιος είναι αρμόδιος στο Δήμο, στην Περιφέρεια και στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση.

Βασικό κριτήριο ήταν η δημιουργία ισχυρών διοικητικών ενοτήτων, ώστε να είναι σε θέση να ασκήσουν με αποτελεσματικό, διαφανή και βιώσιμο τρόπο το σύνολο των αρμοδιοτήτων, που τους ανατίθενται.

Γνώμονας των οργανωτικών επιλογών είναι ο πολίτης και η εξυπηρέτηση των αναγκών του. Στόχος η εξασφάλιση ουσιαστικού περιορισμού των λειτουργικών δαπανών και οικονομίες κλίμακας σε οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους.

Η αναδιάταξη των επιπέδων της Αυτοδιοίκησης οδηγεί στη ριζική αλλαγή του κεντρικού κράτους, αναδεικνύοντας τον επιτελικό, συντονιστικό και ελεγκτικό χαρακτήρα του.

Η εξέλιξη αυτή εναρμονίζει το ελληνικό μοντέλο διακυβέρνησης στο θεσμικό κεκτημένο του νομικού και πολιτικού πολιτισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης των κρατών και των Περιφερειών. Σε αυτό το κεκτημένο,  θεμελιώδη ρόλο διαδραματίζει η αρχή της επικουρικότητας και το τεκμήριο της αρμοδιότητας υπέρ της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης.

Στην Νέα Αρχιτεκτονική αποτελεί ταυτόχρονα επιταγή  η ανάγκη της  χώρας να λειτουργήσει ανταγωνιστικά σε ένα μεταβαλλόμενο και απαιτητικό διεθνές περιβάλλον με αιχμή του δόρατος την εξοικονόμηση πόρων, την πράσινη ανάπτυξη και την αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Είναι συνάμα  η απάντηση στην γραφειοκρατία και αναποτελεσματικότητα, στο εύλογο αίσθημα των πολιτών ότι τα χρήματά τους δεν πιάνουν τόπο.

Ιχνηλατώντας το πρόγραμμα «Καλλικράτης», επισημαίνω συνοπτικά το περιεχόμενο του:

Περιλαμβάνει την Ηλεκτρονική Περιφερειακή Διακυβέρνηση, το Σύστημα Περιφερειακής Διακυβέρνησης, το νέο ρόλο  του Περιφερειάρχη, τους Αντιπεριφερειάρχες, την Εκτελεστική Επιτροπή, το Συμβούλιο Διαβούλευσης της Περιφέρειας, τον Περιφερειακό Συνήγορο για τον Πολίτη και την Επιχείρηση, για το Εκλογικό Σύστημα με αναβάθμιση της Αντιπροσώπευσης και τον Περιορισμό των Εκλογικών Δαπανών.

Η διαφάνεια βρίσκεται σε πρώτη προτεραιότητα εκτός των άλλων  και με την Αναβάθμιση του Δημοτικού Συμβουλίου και καθιερώνεται Συμβούλιο Διαβούλευσης καθώς και Συνήγορος του Δημότη και Συνήγορος της Επιχείρησης και θέτει τα κριτήρια των Συνενώσεων για τους  Νέους Ισχυρούς Δήμους.

Τέλος  καθιερώνει την Θεμελίωση Των Γενικών Διοικήσεων στην Αποκεντρωμένη Κρατική Διοίκηση με επτά (7) Γενικές Διοικήσεις. Βάζει κανόνες για την αποτελεσματική Εποπτεία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και την Δομική Αλλαγή στον Έλεγχο της Διαχείρισης των Οικονομικών των ΟΤΑ: Διαφάνεια, Κανόνες και Έλεγχος στο Δανεισμό των ΟΤΑ.

                                               

II. Ενδεικτικές επισημάνσεις για τον Καλλικράτη μετά από ένα χρόνο εφαρμογής του.

To μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα «Καλλικράτης» που ξεκίνησε να εφαρμόζεται στην χώρα μας από τον Ιανουάριο του 2011, ήρθε για να μετουσιώσει σε πράξη πάγια και πολύχρονα αιτήματα της Αυτοδιοίκησης αλλά και των πολιτών για τη δημιουργία ενός κράτους,  που θα  σέβεται, θα στηρίζει, θα προστατεύει τον πολίτη και θα υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Ενός  κράτους που θα ανακτήσει την εμπιστοσύνη των πολιτών για το ότι μπορεί να διαχειριστεί με διαφάνεια και αποτελεσματικότητα τα χρήματα του Ελληνικού λαού.

Η δημιουργία λίγων και ισχυρών Δήμων με την εφαρμογή του «Καλλικράτη» αποσκοπούσε όχι μόνο στο να καταστούν οι Δήμοι βιώσιμοι, αλλά και να μπορέσουν να διαχειριστούν τις τοπικές υποθέσεις, αναλαμβάνοντας τη διεκπεραίωση κρατικών υποθέσεων σε τοπικό επίπεδο.

  

Βασική αρχή της νέας αρχιτεκτονικής της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης ήταν η δημιουργία μιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης με σημαντικές αρμοδιότητες για την υλοποίηση της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης στη βάση  ενός αποκεντρωτικού συστήματος διακυβέρνησης αποτινάζοντας από πάνω της όλα τα προβλήματα, τις καθυστερήσεις και τη γραφειοκρατία που την χαρακτήριζε.

Με τη μεταφορά νέων αρμοδιοτήτων στους Δήμους και τις Περιφέρειες της χώρας στόχος ήταν να επιτευχθεί η οικονομική ανάπτυξη των τοπικών κοινωνιών, η διεύρυνση και η εμβάθυνση της δημοκρατίας, η μείωση των λειτουργικών εξόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και η καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών.

Μετά από ένα χρόνο εφαρμογής του, κάνοντας έναν απολογισμό για το εάν τελικά επιτεύχθηκαν οι ανωτέρω στόχοι που ευαγγελιζόταν το πρόγραμμα παρατηρούμε τελείως ενδεικτικά τα εξής:

Α. Ο τρόπος που έγινε η συνένωση των παλαιών Δήμων και Κοινοτήτων για τη δημιουργία των νέων «Καλλικρατικών  Δήμων» πρέπει να επισημάνουμε ότι αυτή έγινε μόνο με γεωγραφικά κριτήρια και χάριν συντομίας  μόνο μεταξύ των Δήμων και Κοινοτήτων ,που βρίσκονταν μέσα στα διοικητικά όρια των παλαιών Νομών.

Δυστυχώς δεν ελήφθησαν υπόψη άλλα σημαντικότερα κριτήρια, όπως τα ιδιαίτερα κοινά οικονομικά και κοινωνικά χαρακτηριστικά των προϋπαρχόντων Δήμων που μπορεί να βρίσκονταν σε διαφορετικούς Νομούς της χώρας. Έτσι δεν είναι λίγες οι περιπτώσεις που ενώθηκαν Δήμοι μεταξύ τους που δεν έχουν κανέναν κοινό στόχο, καθώς οι τοπικές τους οικονομίες βασίζονται σε διαφορετικές ενασχολήσεις, έχουν διαφορετικό προσανατολισμό και διαφορετικά προβλήματα. Επίσης, η μη εφαρμογή ουσιαστικών και ενιαίων κριτηρίων είχε ως αποτέλεσμα να δημιουργηθούν και πάλι Δήμοι πολλών ταχυτήτων.

Β. Ορισμός της έδρας του νέου Δήμου σε πολλές περιπτώσεις έγινε με κριτήρια λαθεμένα για να μην πούμε πελατειακής λογικής, στην άκρη του Δήμου και σε περιοχή που φθίνει πληθυσμιακά και όχι στο κέντρο του, περιοχή που έχει μεγάλη συγκέντρωση πληθυσμού και αναπτύσσεται με γοργούς ρυθμούς. Με την λειτουργία του νέου Δήμου φάνηκαν αμέσως τα προβλήματα από την άστοχη αυτή επιλογή που έχει ως αποτέλεσμα την ταλαιπωρία των πολιτών , των υπαλλήλων και των αιρετών, τις άσκοπες δαπάνες για μετακινήσεις, κλπ. Σήμερα οι περισσότεροι αναγνωρίζουν την αστοχία αυτή του Νόμου.

Γ. Η σπουδή με την οποία ψηφίστηκε ο «Καλλικράτης» είχε ως αποτέλεσμα να υπάρξουν αρκετές ασάφειες, αλλά και αναπάντητα ερωτήματα ως προς τον τρόπο εφαρμογής του. Μέχρι σήμερα, έναν χρόνο μετά δεν έχουν εκδοθεί τα απαραίτητα Προεδρικά Διατάγματα και  οι Υπουργικές αποφάσεις που θα διευκολύνουν την εφαρμογή του Νόμου και έτσι η Αυτοδιοίκηση     βρέθηκε αντιμέτωπη με άμεσα καθημερινά προβλήματα στη διοίκηση των Δήμων και χωρίς καμία  προετοιμασία για βρεθούν λύσεις.

Δ. Η μεταφορά των νέων αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από το «Πρόγραμμα Καλλικράτης» δεν συνοδεύτηκε με την πρόσληψη του απαραίτητου εξειδικευμένου προσωπικού, αλλά ούτε και με την επιμόρφωση του υπάρχοντος, ώστε να είναι έτοιμο να αντιμετωπίσει τα καινούργια δεδομένα. Για παράδειγμα η λειτουργία της πολεοδομίας, της πρόνοιας κλπ απαιτούν προσωπικό με τεχνογνωσία, καθώς και κατάλληλο λογισμικό, που  οι Καποδιστριακοί Δήμοι δεν διέθεταν.

Ε. Δεν έγινε ορθολογική κατανομή του προσωπικού στους Δήμους, που συνενώθηκαν σε ένα ή και από τις Νομαρχίες προς τους Δήμους , διότι  με το Πρόγραμμα Καλλικράτης δινόταν η δυνατότητα στους εργαζόμενους αυτούς να επιλέξουν σε ποιο Δήμο θα υπηρετήσουν αποκλειστικά με προσωπικά κριτήρια και όχι με τις υπηρεσιακές ανάγκες των Δήμων.

ΣΤ.Το προσωπικό της πρώην ΤΥΔΚ ενσωματώθηκε κακώς σε Δήμο, που είχε στην γεωγραφική του ενότητα την πρωτεύουσα του Νομού. Αποτέλεσμα αλλού να είναι οι υπάλληλοι υπεράριθμοι και αλλού να υπάρχουν σοβαρές ελλείψεις με ότι αυτό συνεπάγεται για τους πολίτες.

 Ζ. Η πραγματική ικανότητα άσκησης τοπικών πολιτικών από τα εκλεγμένα όργανα των Δήμων, που δεν διαθέτουν το απαραίτητο μέγεθος, τους αναγκαίους πόρους και το κατάλληλο θεσμικό πλαίσιο τείνουν να εκφυλιστούν σε φορείς με συμβολικό και διεκδικητικό χαρακτήρα. Η επιχειρησιακή ικανότητα είναι απαραίτητη για να αναδείξει τον εξωστρεφή χαρακτήρα, που πρέπει να διαθέτει η Τοπική Αυτοδιοίκηση.

 Η. Δεν έχει δοθεί ακόμα η βαρύτητα που θεσμοθετεί ο «Καλλικράτης»στην προώθηση της διαφάνειας,  της πολιτικής λογοδοσίας, αλλά και της εκπροσώπησης όλων των κατοίκων των Δήμων με ισχυρό σύστημα αποκέντρωσης και συμμετοχής.

Θ. Παρατηρείται επικάλυψη αρμοδιοτήτων σε πολλές περιπτώσεις  της Αποκεντρωμένης  Διοίκησης και της Αιρετής Περιφερειακής Διοίκησης.

Ι. Σε πολλές περιπτώσεις εφαρμόστηκε η ισοπεδωτική λογική μεταξύ αστικών Δήμων και Δήμων, που έχουν ορεινούς όγκους. Για παράδειγμα στην επιστροφή των αυτοκινήτων με κυβισμό μεγαλύτερο των 1.400 κ.ε. χωρίς να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι στους Δήμους με έντονο το ορεινό ανάγλυφο κατά τους χειμερινούς μήνες είναι αδύνατη η μετακίνηση του προσωπικού, των συνεργείων κλπ χωρίς αυτοκίνητα μεγάλου κυβισμού και 4x4 γεγονός, που δημιούργησε τεράστια λειτουργικά προβλήματα.

 ΙΑ. Η εφαρμογή του «Προγράμματος Καλλικράτης» δεν συνοδεύτηκε από την απαραίτητη υλικοτεχνική υποδομή (μηχανήματα έργων, μεταφορικά μέσα, απορριμματοφόρα, υλικοτεχνική υποδομή των υπηρεσιών σε Η/Υ κλπ) όπως έγινε με την εφαρμογή του «Καποδίστρια».

ΙΒ. Η συγχώνευση μικρών πληθυσμιακά Δήμων, που δεν είχαν υποχρέωση προληπτικού ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, είχε ως αποτέλεσμα να μην  υπάρχει στους αιρετούς και στο προσωπικό η ανάλογη κουλτούρα για τις υποχρεώσεις απέναντι στους ελεγκτικούς μηχανισμούς. Αυτοί οι Δήμοι έπρεπε από την 1η Ιανουαρίου 2011 να ελέγχονται – και σωστά- προληπτικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο, χωρίς όμως να γίνουν τα απαραίτητα σεμινάρια στο προσωπικό.

 ΙΓ. Δεν έγινε η ακριβής κοστολόγηση και χρηματοδότηση των αρμοδιοτήτων της Τ.Α.

 ΙΔ. Δεν υλοποιήθηκε ακόμη η αποκέντρωση με την έννοια της πολιτικής δημοκρατίας, συμμετοχής, δηλ. του πολίτη στις διαδικασίες συναπόφασης στο χωριό  του, και συνεπώς, ενεργοποίησης του.

ΙΕ. Αξίζει να σημειώσουμε πως οι  Καλλικρατικοί Δήμοι ενισχύθηκαν, με περισσότερες από 220 αρμοδιότητες, ενώ πάνω από 300 αρμοδιότητες πέρασαν με την εφαρμογή του προγράμματος στις αιρετές περιφέρειες, ενώ υπήρξε δραστική μείωση κονδυλίων. Αυτό είχε ως προφανές αποτέλεσμα να μην λειτουργούν ακόμα και στοιχειώδεις και αναγκαίες αρμοδιότητες.

ΙΖ. Η αποτυχία ενός νέου θεσμού του «Καλλικράτη», αυτού του «Συνηγόρου του Δημότη». Ένα χρόνο μετά την εγκαθίδρυση των νέων δημοτικών αρχών, τα 2/3 των Δήμων της χώρας δεν εξέλεξαν «συνήγορο του δημότη». Η περιβόητη «Επιτροπή Διαβούλευσης» συστήθηκε μεν, αλλά έμεινε στα χαρτιά,δεν λειτούργησε και δεν πρέπει να μείνει ένα διακοσμητικό όργανο του Καλλικράτη.

 ΙΗ. Για την καταστατική θέση των αιρετών ο Νόμος αναφέρει πως οι αιρετοί της Αυτοδιοίκησης.

Οι νέες ρυθμίσεις με τον Νόμο «Καλλικράτης» περιορίζονται στη μεταβολή δύο μόνο ειδικότερων θεμάτων: (α) Των αποδοχών και (β) της ειδικής άδειας των αιρετών που έχουν υπαλληλική ιδιότητα.

Το ζητούμενο λοιπόν είναι η μεταχείριση του θεσμού, είναι η έλλειψη  θωράκισης, είναι η έλλειψη προοπτικής και κινήτρων για  όποιον επιθυμεί να υπηρετήσει σωστά την Αυτοδιοίκηση.

Πεποίθησή μου και όχι απλή εκτίμηση είναι το γεγονός ότι για να υπάρξει ποιοτική αναβάθμιση και προοπτική στο θεσμό  με βάση τα όσα επαγγέλλεται ο «Καλλικράτης», χρειάζεται γενναιότητα και τόλμη πρωτίστως από πλευράς της Εκτελεστικής Κεντρικής Εξουσίας, χρειάζεται να εμπεδώσουμε την εμπιστοσύνη εκατέρωθεν, χρειάζεται όμως και Αρετή πανταχόθεν. «Αρετή και Τόλμη» κατά τον ποιητή, αλλά και σταθεροί πόροι.

ΙΘ. Δεν έχει ενεργοποιηθεί μέχρι σήμερα το Πρόγραμμα ΕΛΛ.Α.Δ.Α με ότι αυτό δυσμενές συνεπάγεται για την εύρυθμη λειτουργία των νέων υπερχεωμένων Δήμων.

Σε κάθε περίπτωση φρονώ ότι ισχύει η ρήση «κάθε αρχή και δύσκολη» όπως και η ρήση «η αρχή είναι το ήμισυ του παντός». Όλα εξαρτώνται από όλους εμάς, από την πολιτική ηγεσία, τα κρατικά όργανα, τους πολίτες.

Πρέπει να προσπαθήσουμε και να επιμείνουμε!!